Viszonylag ritka esetnek tekinthető, hogy egy törvény megszületésének minden fázisa akkora médiafigyelmet kapjon, mint ami a postatörvény, majd az MNB törvény módosítása kapcsán volt tapasztalható az utóbbi hetekben. A tét valóban nagy, hiszen a közérdekű adatok nyilvánossága szempontjából alapvető fontosságú kérdések dőlnek majd el, vélhetően hosszú időre. Ezért is fontos összefoglalni a kissé szerteágazó és a médiában néha nem teljesen pontosan bemutatott ügy legfontosabb állomásait, illetve a felmerülő kérdéseket megválaszolni.

(részlet az Ali G Indahouse c. filmből)

Mi volt a kiindulópont?

Az ügy eredetileg a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény (postatörvény) módosításával kapcsolatban pattant ki. Az első törvényszöveget Németh Szilárd István képviselő nyújtotta be, önálló indítványként, 2016. február 9-én, melyhez később két másik képviselő is csatlakozott.  A szöveg lényegében két fontos rendelkezést tartalmazott. Egyfelől kimondta, hogy az egyetemes postai szolgáltatás keretében létrejött postai szolgáltatási szerződésekre vonatkozó adatokat kivéve nem minősülnek közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatnak az egyetemes postai szolgáltató (Posta) szolgáltatási szerződései. Másfelől a közérdekű adatok nyilvánosságát korlátozó rendelkezéseket visszamenőleges hatállyal is alkalmazni rendelte volna.

Miért lett ebből botrány?

A médiafigyelmet a 444.hu cikke váltotta ki 2016. február 10-én, miután megírták, hogy, ha a Posta esetében ezt a törvénymódosítást elfogadja a jogalkotó, akkor "később nem lesz lehetőség perelni sem a közérdekű adatokért". A cikk szerint – az új törvényszöveg alapján –, ha a Posta úgy gondolja majd, hogy egy adatkérés sérti az üzleti érdekeit, akkor majd nem is kell válaszolnia a megkeresésekre. Ami ennél is érdekesebb: az online hírportál szerint ez csak amolyan főpróba volt, egy kevéssé szem előtt lévő állami céggel kezdve a sort, lényegében megjósolva a későbbi, MNB törvénnyel kapcsolatos módosító javaslatot. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint viszont a közérdekű adatok nyilvánossága főszabálynak tekinthető, ezért nagyon fontos, hogy azt milyen indokkal és mértékben kívánja korlátozni a jogalkotó.

Miért nem jó a Kormány szerint az eddig szabályozás?

A Kormány véleménye alapján az eddigi szabályok bizonyos, a piacon tevékenykedő és profitorientált tevékenységet folytató állami cégek számára problémát jelenthetnek, mivel közérdekű adatigényléssel a konkurensek olyan információkhoz juthatnak a működésükre vonatkozóan, ami versenyhátrányt okoz a részükre. Az egyre terebélyesedő botrány ellenére azonban eddig nem jelölte meg a Kormány az érintett cégeket, sem azt, hogy milyen adatokkal és mely cégek próbáltak visszaélni. Az sem ismert, hogy eddig mekkora kárt okoztak a teljesített adatkérések a nemzetgazdaság számára. A Kormány határozott véleménye szerint mindenesetre a fentiek miatt az eddig közérdekből nyilvános adatok körét szűkíteni kell.

Mit mondott a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH) elnöke a postatörvény módosítása kapcsán?

Péterfalvi Attila, a NAIH elnöke a NAIH/2016/1288/2/J. számú állásfoglalásában jelezte, hogy a törvényjavaslatban megfogalmazott rendelkezések nem felelnek meg maradéktalanul az alkotmányos követelményeknek. Az Posta által kötött szerződésben foglalt, a közpénzek felhasználására vonatkozó információk ugyanis az Alaptörvény, és más törvények alapján is közérdekű adatoknak minősülnek. 

A probléma lényege az volt, hogy egy ügycsoport vonatkozásában minden szerződés előzetesen nem tehető megismerhetetlenné, csak meghatározott adatok, illetve, ha mégis, akkor annak más jogalapja kell, hogy legyen (vö. minősített adatok védelme). Másik részről nem volt megfelelően rendezve a szövegtervezetben a piaci tevékenységhez szükséges adatok, információk titokban maradásához fűződő méltányolható érdek és a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő érdek közötti összhang sem.

Péterfalvi Attila a postatörvény módosításának vitája alatt, az Országgyűlés plenáris ülésén (Fotó: Máthé Zoltán/MTI)

Miért nem korábban jelezte a problémákat?

A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) alapján, hivatalból véleményezi a jogszabálytervezeteket. A jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény alapján azonban az egyéni képviselői indítványok esetében nem szükségesek a minisztériumi, szakmai és társadalmi egyeztetések sem, ezért előzetesen őt sem kérdezték meg, csak a médiából értesült az adatvédelem területét érintő jogszabálytervezetről.

A gyakorlatot tekintve, 2016-ban megszakadni látszott a „hagyomány”, miszerint a NAIH elnöke előzetesen véleményezi a jogszabálytervezeteket. A listából jól látszik, hogy míg korábban tucatnyi állásfoglalás történt havonta, addig 2016. januárban és februárban egyetlen egy sem, leszámítva az utóbbi két ügyet. A másik oldalról viszont azt sem lehet állítani, hogy lehetetlen lenne nyomon követni az egyéni indítványok alakulását, kivéve persze, ha mindössze egyetlen nap alatt el is fogadják azokat.

Miért mondta mégis azt később a Kormány, hogy a postatörvénnyel kapcsolatban közös álláspontot alakított ki a NAIH elnökével?

A NAIH elnöke – vélhetően egy szakmai kapcsolatfelvételt követően – 2016. február 18-án támogató jellegű állásfoglalást küldött az Országgyűlés Igazságügyi Bizottság elnökének, Rubovszki Györgynek a jogszabálytervezetet módosító, új szövegjavaslata kapcsán. Az új koncepció szerint a postai szolgáltatásra vonatkozó adaton kívül nem ismerhető meg a Posta, és az általa irányított vállalkozás üzleti tevékenységével kapcsolatos azon adat, amelynek más által történő megismerése – az üzleti tevékenység szempontjából – aránytalan sérelmet jelentene. A sérelem pedig akkor minősül aránytalannak, ha az adatközlés a versenytársat indokolatlan előnyhöz juttatná.

A törvénytervezetet módosító javaslatot 2016. február 25-én, az Országgyűlés Törvényalkotási Bizottsága a NAIH állásfoglalással megerősített koncepcióval mindenben megegyezően támogatta. Vagyis a postatörvény adatvédelmi és információszabadság szempontok alapján, legalább részben megfelel a NAIH álláspontjának, vagy legalábbis a vonatkozó jogszabályi környezetnek. Ez azért nem egészen egyértelmű, mert Péterfalvi Attila nem azt írta, hogy ez egyébként a szerinte is kívánatos megoldás, hanem pusztán annyit, hogy ez a szövegjavaslat megfelel a jogszabályi környezetnek.

Akkor miért nem írta alá a postatörvény módosítását Áder János köztársasági elnök, illetve mi a közös pont az MNB törvénnyel?

A közleményekből és a sajtóértesülésekből arra lehet következtetni, hogy Áder János köztársasági elnök a visszaható hatálya miatt nem írta alá a postatörvény módosítását, mivel meglátása szerint a változtatás szemben áll a jogbiztonság alkotmányos elvével (ezt a véleményt Péterfalvy Attila is osztja). A postatörvény módosításával kapcsolatosan tehát már nem az adatok közérdekből való megismerhetőségéhez kapcsolódó kérdésekről van szó. Az MNB törvény módosítása ugyancsak visszamenőleges hatályú lenne, vagyis a már folyamatban levő ügyekre is kihatna (ennyiben tehát a két ügy valóban hasonló), azonban ott ennél talán nagyobb probléma a közérdekű adatok nyilvánosságának jelentős, a NAIH elnöke szerint számos jogszabályt megsértő korlátozása.

Matolcsy György az MNB elnöke Áder János államfővel (Fotó: Kovács Attila / MTI)

Akkor a visszaható hatály nem akkora probléma?

A postatörvény Alkotmánybíróság elé küldése abban az értelemben áldilemmának tekinthető, hogy az Alkotmánybíróság ítélete valószínűsíthető. A jogalkotó ennél sokkal jelentősebb ügyekben is hozott már visszaható hatályú rendelkezést. Pokol Béla alkotmánybíró (legutóbb) a IV/01772/2013 számú ügyben hozott határozathoz fűzött párhuzamos indokolása szerint az Alkotmánybíróság már sok esetben az Alaptörvénnyel összhangban állónak fogadta el a múltban létrejött, tartós jogviszonyokba belenyúló jogszabályokat, melyek a jövőt illetően jogokat is elvontak, vagy nehezítették az érintett jogalanyok helyzetét, kifejezetten utalva a nagy jelentőségű, devizahiteles ügyekben hozott alaphatározatra. A postatörvény módosításának visszamenőleges hatálya pedig legfeljebb néhány adatigénylést érinthet. Más kérdés, hogy a visszamenőleges hatály „expanziója” egyéb, egyelőre még nem ismert módosító javaslatok tekintetében már generális problémákat okozhat.

A NAIH elnöke szerint az információszabadságot korlátozó rendelkezésekkel kapcsolatban is elengedhetetlen a visszamenőleges jogalkotás tilalma, amely alapjaiban érinti az Alaptörvényből levezetett, a demokratikus jogállam egyik legfontosabb garanciáját képező jogbiztonság elvét és kiszámítható jogértelmezést és joggyakorlatot biztosít azáltal, hogy az adatigénylés időpontjában hatályos jogszabály nem írható felül. A véleménye tehát inkább a Kiss László alkotmánybíró által képviselt irányzathoz áll közelebb, kérdés, hogy az Alkotmánybíróság többségi álláspontját mindez befolyásolni tudja-e. A visszaható hatály megengedhetősége kapcsán tehát megoszlanak még az alkotmánybírók véleményei is.

Ha a NAIH elnökének javaslatát a postatörvénynél elfogadták, akkor hogyan lehetséges, hogy a később benyújtott MNB törvény szövege mégsem lett megfelelő?

A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX törvény (MNB törvény) 2016. február 29-én, Bánki Erik képviselő által, ugyancsak önálló indítványként benyújtott módosítása hasonló volt ugyan a postatörvényéhez, de másként közelítette meg a kérdéskört. A legtöbbet vitatott rendelkezése szerint az MNB által létrehozott alapítvány vonatkozásában csak az alapítói jogok gyakorlására vonatkozó adat – ideértve az alapító okiratot, az alapítványi cél megvalósításához szükséges, az alapító okiratban vállalt vagyoni juttatás teljesítésére vonatkozó adatot – nyilvános, minden más adat pedig csak rendkívül korlátozottan, vagy egyáltalán nem lenne megismerhető. Emellett az MNB bármely feladatának ellátásával kapcsolatban kezelt adat, amennyiben annak megismerése központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdeket sértene, az MNB vagy a tulajdonában álló gazdasági társaság általi nyilvánosságra hozataláig, de legfeljebb az adat keletkezésétől számított tíz évig nem lenne nyilvános.

Akkor ezek szerint úgy nyújtották be az MNB törvény módosítását, hogy már megint nem kérték ki a NAIH véleményét?

Ez így nem teljesen igaz. A 2016. február 29-én benyújtott önálló indítvány kapcsán - ugyanazon a napon - Péterfalvi Attila NAIH/2016/1715/2/J. ügyszámmal állásfoglalást adott ki, melyben felhívta a figyelmet arra, hogy a törvénytervezet sérti az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdését, az Nvtv. - sarkalatosnak minősülő 7. és 10. §-ait, valamint az Avtv. 5. szakaszát. Véleménye szerint a hatálybalépése esetén belső koherenciazavar állna elő a jogszabály egyes rendelkezéseinek ellentmondásai miatt is. A tervezetben megfogalmazottak továbbá teljes mértékben ellentmondanak a vonatkozó alkotmánybírósági, bírósági és hatósági gyakorlatnak. A törvényjavaslat kifogásolt rendelkezései tehát súlyos alkotmányossági aggályokat vetettek fel.

Ezek szerint a jogalkotó pontosan tudta, hogy Alaptörvény-sértő jogszabályt fogad el?

Az nem ismert, hogy a NAIH elnökének állásfoglalása, 2016. február 29-én, milyen körben lett nyilvános. Az mindenesetre különös, hogy az Országgyűlés Törvényalkotási bizottságának elnöke, Gulyás Gergely miért kereste meg levelével a jogszabálytervezet kapcsán Péterfalvi Attilát, ha a súlyos aggályokat tartalmazó állásfoglalása ellenére a törvényszövegben nem történt érdemi változtatás.

Sőt, azt végül egyetlen nappal később, 2016. március 01-én, kizárólag a Fidesz-KDNP képviselői igen szavazata mellett, az Országgyűlés elfogadta. Ugyancsak különös, hogy a NAIH által, a postatörvénynél már megvizsgált fordulatokat is tartalmaz a szöveg, például az aránytalan sérelem definíciója kapcsán, tehát a véleménye – más téren – úgy tűnik, hogy mégiscsak érvényesült. Az is kétségtelen tény azonban, hogy a NAIH elnökének állásfoglalása egyébként nem köti a jogalkotót.

Az elfogadás pillanata (Forrás: 444.hu)

Milyen általános követelményei lesznek a közérdekből nyilvános adatok körének újragondolásának?

Péterfalvy Attila 2016. március 11-én egy ajánlást tett közzé a nemzeti vagyonnal gazdálkodó vagy azzal rendelkező, piaci szereplő gazdasági társaságok üzleti adatainak nyilvánosságáról. A NAIH elnöke ebben összefoglalta az elmúlt ével jelentősebb alkotmánybírósági ítéleteit, melyek rögzítették például, hogy az állami vagyonnal gazdálkodó vagy azzal rendelkező szerv vagy személy a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek minősül.

Kiemelte továbbá azt is, hogy a közérdekű adatszolgáltatás kötelezettsége nem függvénye annak, hogy közérdekű adatot birtokló szervezet milyen szervtípusba tartozik, milyen tulajdonban van, milyen tevékenységet folytat, a közérdekű adatszolgáltatásra irányuló kötelezettséget önmagában megteremti az a tény, hogy a szervezet közérdekű adatot birtokol. A közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását ráadásul kivételesnek kell tekinteni. Az ügyeknek – ennek ellenére – egy következménye bizonyosan lesz: így vagy úgy, de mégis szűkülni fog a közérdekből nyilvános adatok köre.

Ha a korlátozás biztosra vehető, akkor milyen keretei lesznek a NAIH szerint?

A NAIH elnöke a már említett összefoglalójában egyértelművé teszi, hogy a legalább többségi állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságokat jogszabály jelölhet ki bizonyos feladatok ellátására. Az álláspontja szerint e cégek e tevékenységére vonatkozóan semmiképpen sem hivatkozhatnak üzleti titokra. Az állami monopolfeladatokat ellátó gazdasági társaságok - a NAIH álláspontja szerint - szintén nem hivatkozhatnak arra, hogy tevékenységükkel, gazdálkodásukkal kapcsolatos adatok nyilvánossága piaci hátrányt okozna számukra.

Egyedül tehát a piaci, profitorientált tevékenységet folytató állami cégek hivatkozhatnának majd arra, hogy bizonyos adatok nyilvánossága már „az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna", de ezt a gazdasági társaságnak kell majd előzetesen mérlegelnie.

Gyömbér Béla

N